公民館等を中心とした社会教育活性化支援プログラム(H26)

地域の防災拠点形成事業プログラム

もくじ

支援プログラムテーマ
受託自治体名
取り組みタイトル
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1.この事業に取り組んだ背景(地域の現状、抱える課題)
2.事業の目的、目指した成果
3.事業の概要
4.計画立案段階及び取組実施段階における関係者、団体等との連携・協働体制
5.この事業によって得られた成果・得られなかった成果
6.事業実施により構築できた取組プロセス、それを実現するためのノウハウ
7.今後、事業の継続・展開の具体的な方針・戦略
事例シート
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支援プログラムテーマ

テーマ2 地域の防災拠点形成事業プログラム

受託自治体名

三重県名張市

取り組みタイトル

地域づくり組織が運営する市内すべての避難所(公民館等)一斉開設訓練

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1.この事業に取り組んだ背景(地域の現状、抱える課題)

@地域の現状等
名張市は三重県の西部(内陸部)、上野盆地の南西部に位置し、市域は中央部の名張盆地とそれを取り囲むように位置する山地で特徴付けられ、多くの土砂災害危険箇所を有し、河川は淀川水系に属する名張川、宇陀川等が洪水時の氾濫危険を有するが、上流に3つのダムが洪水調整を行い、河川氾濫の危険を抑えている。歴史的には、古くは万葉の時代から東西往来の要所、宿駅として栄え、江戸期から続く中心市街地の周辺に農山村地帯が広がっている。昭和40年代後半から大阪都市圏へ約60分の位置にあることから大阪府や奈良県のベッドタウンとして発展し人口が急増、平成12年をピーク(約85,000人)として、現在約81,000人の人口となっている。年齢構成は、人口急増時に転入してきた世代である60歳代が一番多く、少子高齢化が急激に進行している。また、高齢者単独世帯も増加傾向にあり、特に山間部の地域では顕著である。災害については、伊勢湾台風以降大きな災害に遭遇したことがなく、「名張は安全」という根拠のない自信を市民の大半が持っており、危機管理意識が非常に薄い状況にあった。市内に17の公民館があり、年間520サークル、121教室(講座)を実施、約28,000人の市民が学びの場として公民館を利用する地域の生涯学習の拠点となっている。その公民館は、15の地域づくり組織が指定管理者となり運営・管理を行っており、まちづくり、コミュニティの拠点としても大いに利用されている。近隣で発生した阪神・淡路大震災や近年に発生した東日本大震災により、防災について学びたいという思いを多くの市民が持っているが、「名張は安全」という思いの中、効果的な防災訓練がなかなか行えておらず、公民館を中心として防災について自ら「学び」「考え」「行動する」事を目的に、この事業に取り組んだ。

A抱える課題(平成24年度時点※事業実施前)
(1)防災意識が希薄※名張市は安全という根拠のない自信
(2)「防災は行政が行うもの。行政の指示だけを待っていればよい」と考える市民が多くいた。
(3)各地域の自主防災組織の取組に温度差があり、地域間格差が生じている。
※自主防災活動(訓練等)を行わない地域が存在する。新興住宅地を抱える地域が熱心に活動している傾向がある。
(4)災害発生時、地域内の指揮命令系統等が確立されておらず、安否確認方法や避難行動、要援護者への支援体制等が確立されていない。
(5)避難所の主体的運営者や開設・運営方法が不明確※地域が運営するという意識がない等

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2.事業の目的、目指した成果

@事業の目的
「命」をテーマに、各地域に潜在する防災上の課題等について、地域住民自らが「気づき」「学び」、そして解決へと導くことができる自立性と持続性のある防災地域づくりを目指す。教育委員会が進める生涯学習の観点から市民自らが地域防災について学び、名張市(市長部局)と連携して、自立性と持続性のある防災地域づくりの形成を目指し、各地域が主体的に地域実情を踏まえた訓練を計画し、市内すべての地域や関係団体を巻き込んだ総合防災訓練を実施する。
※生涯学習の観点
・【自分達で考える】計画・【失敗から学ぶ】気づき・【これからも】継続
自分達で訓練内容について集い・語り・学び、考えて訓練計画を立て、その計画に基づき、実際に訓練を行います。その事により、見えてくるものがあり、また、失敗する事により気づき、どうすれば解決できるか改めて考えます。この経験を活かし、自分たちの地域防災マニュアルを作成し、また次の訓練に生かしていく。持続・継続する学びを目指します。

A目指した成果(訓練の詳細内容)
(1)全地域の訓練参加
→訓練内容を地域主体で計画し、安否確認方法や避難行動等、地域内の決まりを明確にする。

(2)指揮命令系統等の明確化
→公民館に地域の防災拠点となる地域災害対策本部を設置し、指揮命令系統を確立し、市災害対策本部等との連携を強化する。

(3)災害時要援護者への支援体制の確立
→災害時要援護者支援制度の理解を深め、民生委員児童委員等と連携した支援体制の構築

(4)全地域で避難所開設・運営訓練を実施
→地域主体で避難所開設・運営訓練を行う事により、避難所運営の担い手は、地域(避難者)であるという認識を広く市民(区民)が理解する。

(5)地域及び市、関係機関などの役割を明確化
→地域や市、関係機関などの役割を明確にするとともに、学校や社会福祉協議会等の災害時必要となる関係団体や組織にも声をかけ、緊密な地域内連携を実現する。

(6)女性や高齢者、障害者等多様な視点に対する配慮
→災害初動期から多様な視点に配慮した、地域防災体制を構築し、相互理解を深める

(7)地域防災の担い手の拡充※若年層等の参画
→子育て世代等の若年層を訓練に巻き込み、防災への関心を高める。

(8)自立性と持続性のある防災地域づくりの形成
→「企画→訓練→検証→修正」のサイクルで地域防災活動が取り組まれる。※地域防災マニュアルの作成等

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3.事業の概要

第1フェーズ
【基本方針の策定及び主要関係機関調整】※趣旨等の共通理解
@行政内部会議(文化生涯学習室・危機管理室・地域経営室)
文化生涯学習室より学びの防災訓練について提案。
危機管理室が中心となり名張市総合防災訓練の基本方針を策定。
地域経営室が公民館指定管理者である地域づくり組織との連携について調整。

【行政より地域・団体へ】
A公民館連絡協議会学びの防災訓練についての説明と企画検討会議の開催を提案。
B地域づくり代表者会議公民館における地域主体による企画検討会議の開催を提案。
C小中学校校長会議学校施設の訓練利用(避難所等)及び地域企画検討会議の参画を要請。
D消防団・分団長会議企画検討会議の参画及び訓練当日の避難広報・地域支援を要請。
E名張警察署訓練当日の避難広報を要請。

第2フェーズ
【地域等協議及び組織力の強化】※連帯力育成
@企画検討会議地域主体で多様な団体が参画する会議であり以下の効果が確認できた。
・地域づくり組織が主体として開催することにより、地域実情に即した訓練が実施できた。
・民生委員児童委員の参画により多様な視点に立った意見が反映された。
・公民館職員や消防団等の参画により、地域防災体制の連携強化や役割の明確化を図れた。
・小中学校の参画により、地域と学校の連携強化と役割の明確化を図れた。
また、児童・生徒等の積極的な訓練参加を得た地域もあった。
・アドバイザーとして、みえ防災コーディネーターの方に参加してもらうことにより、専門知識や経験を踏まえた助言があり、実践的な訓練計画が作成された。
・危機管理室の参画により、行政視点の助言があり、市災害対策本部との連携が強化された。

APTA連合会との連携
・幅広い世代での参加となるよう避難所運営の担い手の拡充を図り、学校と地域の顔つなぎ的役割を担う効果があった。また、児童・生徒等の若年層の積極的な参加もあった。

B社会福祉協議会・近畿大学工業高等専門学校との連携
・若年層の各種災害ボランティアや避難所運営等の担い手の拡充を図れた。

C組織力の強化
・地域災害対策本部が設置され地域が主体となった避難所開設・運営ができる体制が整備された。

第3フェーズ
【人材育成及び事前訓練】※防災学習
@人材育成
・市避難所派遣担当職員を選定し研修を実施。※行政職員も地域防災について学ぶ。
・避難所開設・運営の手順を示した、避難所開設・運営基本マニュアルの作成
・市職員、公民館職員、地域役員等を対象に防災資機材及び防災無線等の取扱に関する研修を実施。※みんなが、災害時の基本機材の取り扱いについて学ぶ。

A事前避難所開設・運営訓練
避難所開設・運営基本マニュアルを基に事前避難所開設・運営訓練を市が主催で実施し、避難所開設・運営の共通手順を確認。※地域を中心として関係団体も含め勉強会を開催
・開催日時:平成26年8月30日(土)31日(日)午前9時〜正午
・開催場所:名張小学校屋内運動場
・参加者:地域役員、市職員、三重県職員、教育委員会職員、公民館職員、学校職員、社会福祉協議会職員、近畿大学工業高等専門学校生徒、PTA連合会役員、みえ防災コーディネーター連絡会名張支部等

第4フェーズ
【訓練当日】※これまで学んできたことを、実際に行うことにより、「気づく」訓練。
@開催日時:平成26年11月30日(日)午前9時〜
A訓練内容:地域災害対策本部設置・運営訓練、避難所開設(運営)訓練、避難訓練等
B参加者数:約15,000人

第5フェーズ
【評価】※検証と地域へのアドバイス
@平成26年度名張市総合防災訓練評価委員会
防災訓練での各地域の取り組みを客観的に評価し、今後の防災施策へ反映するとともに各地域へフィードバックする。
・評価委員会構成(委員数12名)
委員長:近畿大学工業高等専門学校教授
委員:市職員、教育委員会職員、名張市社会福祉協議会職員、三重県防災技術指導員、伊賀地域防災総合事務所職員、三重県警察本部災害対策官、みえ防災コーディネーター連絡会名張支部会員
・第1回委員会:平成26年11月17日(月)午前10時〜評価方針及び評価方法の決定
・第2回委員会:平成27年1月23日(金)午後1時30分〜総合防災訓練評価について
・評価資料の公表:平成27年3月中旬に名張市議会常任委員会及び地域づくり組織へ報告、市政記者クラブへ情報提供、広報なばりへ掲載等を予定

A平成26年度名張市防災講演会
平成26年度名張市総合防災訓練で明らかになった課題等に注目した総括となる講演会を実施し、各地域へのフィードバックを図る。
・開催日時:平成27年2月28日(土)午後1時30分から3時
・開催場所:名張市防災センター2階防災研修室
・講師:三重大学大学院教授葛葉泰久氏
・演題:「自然災害と自助・共助」
・参加者:地域住民・PTA等地域団体・消防団等防災関係機関、公民館職員・市職員・学校職員等140名

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4.計画立案段階及び取組実施段階における関係者、団体等との連携・協働体制

《計画立案段階》
@行政内部会議名張市総合防災訓練基本方針を策定
文化生涯学習室・危機管理室・地域部
外部協力:みえ防災コーディネーター連絡会名張支部(助言)

A主要関係機関調整地域が主体となる企画検討会議に向けた事前調整
基本方針説明・・地域づくり組織(企画検討会議開催要請)
小中学校、公民館(会場協力、企画検討会議参加要請)
消防団(企画検討会議参加及び避難広報・地域支援要請)
警察(避難広報要請)

《取組実施段階》
@地域企画検討会議地域実情に即した訓練を計画。
構成地域づくり組織(主催)、公民館(施設管理者)、消防団(地域内連携)
民生委員児童委員(多様な視点に立った意見)、小中学校(学校連携)
みえ防災コーディネーター(助言)、行政(基本方針説明)

A関係機関の参加拡大
・PTA連合会、社会福祉協議会、近畿大学工業高等専門学校

B事前避難所開設・運営訓練
指導者みえ防災コーディネーター、三重県、教育委員会、危機管理室、社会福祉協議会
参加者地域づくり組織、市、教育委員会、学校、社会福祉協議会、PTA連合会、近畿大学工業高等専門学校

C訓練当日
市民をはじめ、地域づくり組織等関係機関等が有機的に連携

《評価段階》
@平成26年度名張市総合防災訓練評価委員会
委員構成については前述のとおりである。

A平成26年度名張市防災講演会
講師三重大学

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5.この事業によって得られた成果・得られなかった成果

(得られた成果)※取組率・・地域災害対策本部毎又は開設した避難所毎で取り組まれた割合
(1)全地域の訓練参加
→全地域が訓練に参加(初年度で達成)、地域実情に即した形で、安否確認方法や避難訓練等が行われた。

(2)指揮命令系統等の明確化
→全地域で地域災害対策本部を設置、一部地域では支部も組織された。(初年度で達成)
→発生した災害特性を考慮した地域災害対策本部が設置された。(2年目)

(4)全地域で避難所開設・運営訓練を実施
→全地域が主体的に公民館や小学校等で避難所を開設、一部運営(初年度達成)
→発生した災害特性に応じて開設する避難所を選択(2年目)

(5)地域及び市、関係機関等の役割を明確化
→市避難所派遣担当職員の配置や学校施設の利用、教員の訓練参加等により、それぞれの役割の明確化が鮮明になりつつある。(2年目取組率50%※学校職員の避難所訓練参加)
→消防団の地域支援や社会福祉協議会が訓練会場でニーズ調査を実施したことにより、関係機関の活動内容が一部市民ではあるが周知された。

(8)持続性と自立性のある防災地域づくりの形成
⇒各地域が独自で防災訓練を計画実施し、地域住民への防災意識の向上を図ろうと工夫しており、また各地域がより具体的に地域課題を解決する傾向がうかがえた。
⇒避難所開設・運営基本マニュアルを地域独自でアレンジする地域が確認できた。
(2年目取組率45%)
(波及効果)
地域の防災に対する意識が変化し主体的活動が活発となった。また、市避難所派遣担当職員の配置や学校施設の利用、教員の訓練参加等により行政と地域、関係機関等の役割を理解した
防災体制の構築が進められている。
・地域自らが必要な防災資機材を考え整備、また定期点検を義務付け
・地域役員は毎年交代するので、一定期間固定した隊員で編成する地域防災隊を結成
・地域が小中学校や県立高校と積極的に連携を図り、避難所開設時のルール等を協議
※地域住民等の意識が変わった。
今回、防災をテーマとした「学び」を実施しましたが、人々の生活そのものの中に「学び」は溢れています。
この事が、この事業を通じ公民館職員、地域住民、さらには行政職員にも浸透し、生涯学習を推進する意義、学び続けることの大切さが多くの方に理解された。

(想定していたが得られなかった成果)
(3)災害時要援護者への支援体制の確立
→災害時要援護者支援の取組が試験的に行われたが、体制の確立までには至っていない。
根本的に制度の理解が不十分であり、市の説明不十分に起因する行政課題であった。
(2年目取組率62.5%)

(6)女性や高齢者、障害者等多様な視点に対する配慮

→多様な視点に配慮した取り組みが行われていたが、聴覚障害等の極めて支援が必要な障害者等の訓練参加が確認できなかった。市の福祉部局との連携が不十分であり、障害者団体等に参加要請を行わなかった。

(7)地域防災の担い手の拡充※若年層等の参画
→一部地域では、中学生や近畿大学工業高等専門学校生徒等も参画した避難所訓練が行われたが、若年層の担い手が拡充されたとは言えない。地域づくり組織の年齢構成が高齢化傾向にあることが原因の一つである。今後は、PTAや子育てサークル等を巻き込んだ訓練計画を提案する必要がある。

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6.事業実施により構築できた取組プロセス、それを実現するためのノウハウ

@市(基本方針策定)⇒地域(企画検討会議)⇒市・地域等(訓練実施・課題発見)⇒市(評価)
→地域(課題解決)の流れで事業を取組むうえで、最も重要な位置づけを地域による企画検討会議とした。※自分達で考え、計画する。
行政職員が各地域の企画検討会議に可能な限り参加し、基本方針の説明と助言を行うこととしていたが、防災力の地域間格差が存在するため、危機管理室がファシリテーター的役割を担い、地域が自ら考える会議になるよう支援した。※学びの支援
また、各地域の取組む訓練の目標を理想目標(避難所運営訓練等)と最低目標(訓練内容にこだわらず防災に関する取組を実施)の2種類を設定し、地域の防災力に応じた訓練を実施するよう提案した。※目標設定

A市内全域で訓練が実施されることから、個々の行政的支援が困難であることと、地域づくり組織と地元消防団の繋がりを更に強固にするため、消防団に積極的な地域支援を要請した。※自ら行う訓練であることの意識付

B事前避難所開設・運営訓練では、避難所開設・運営を地域課題の一つとして認識していただくために指導者を市職員等の行政職員ではなく、地域住民であるみえ防災コーディネーターや社会福祉協議会職員等にお願いした。※行政に頼らない訓練

C各地域の取り組みを客観的に評価するため、評価委員会を設置、委員構成は前述のとおりであり、外部講師として防災を専門としていない近畿大学工業高等専門学校教授を招いた。第1回評価委員会で、評価方針を「地域課題の発見と長所を伸ばす」に決まり、課題だけでなく各地域の優れた取り組み等を発見することとした。評価方法は、地域訓練や避難所訓練の取組み内容と優れた点等を確認する「地域訓練確認シート」と「避難所訓練確認シート」を作成し、地域訓練はみえ防災コーディネーター、避難所訓練は市避難所派遣担当職員が確認した。また、各訓練会場でアンケート調査(市民の声)、地域災害対策本部毎の訓練後検証会(地域の声)も評価方法として決定した。

D評価委員会の評価結果を地域づくり組織にフィードバックする。※検証と継続
方法としては、評価結果を基に、1年間の取り組みの総括となる防災講演会の実施の他、評価結果を地域づくり組織に配付、市政記者クラブへの情報提供、市広報紙に掲載等、可能な手段で情報を公開する。※取り組みの紹介

E防災上の役割やルール等が、全く決まっていない状態で、特定のモデル地域を選定して実験的に取り組むのではなく、地域及び行政、学校、消防団等関係機関を巻き込めるだけ巻き込んで訓練することにより、それぞれの担うべき役割が明確となり、今後の取組むべき方向性が定まった。※コミュニティ力の向上

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7.今後、事業の継続・展開の具体的な方針・戦略

当初は、1年目課題の発見⇒2年目課題の整理⇒3年目以降課題の解決(マニュアルの整備等)の3年計画で取り組む予定であったが、各地域が本事業の趣旨を理解し賛同を得て取組めたため、ある程度の課題整理が1年目で完了し、2年目の今年度は、課題の解決・検証と新たな課題の発見等が進められ、3年目以降の目標であったマニュアルの整備等に取り組む地域も確認できた。事業実施以前に比べ、各地域の防災に関する意欲が非常に高まっており、来年度の訓練日を早く決定して欲しいとの要望を多くの地域から受けたため、次回訓練日を平成27年11月8日(日)に決定し、本年1月に各地域づくり組織や関係機関に案内した。
この事業の方針や戦略については、各地域づくり組織や関係機関等に受入れられ、定着しつつあることを強く実感しており、今後はあまりうまく取組めていなかった福祉関係者を巻き込む等、関係機関の参加を拡大して3年目以降も取り組む予定である。
また、新たな「学び」について公民館・地域等と連携をして検討していきます。

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事例シート(ダウンロードファイルに同梱)


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この情報の問い合わせ先

文部科学省 生涯学習政策局 社会教育課 公民館振興係
〒100-8959 東京都千代田区霞が関3-2-2
電話:03-5253-4111(内線2974)